Complejidad económica de las zonas económicas especiales en México: Oportunidades de diversificación y sofisticación industrial

En este trabajo, se analizan las capacidades productivas existentes en cada una de las cinco entidades que tendrán un impacto directo a partir de la implementación de las tres primeras ZEE en México (Estados-Zona de aquí en adelante), con el objetivo de identificar las oportunidades de diversificación y sofisticación industrial que posee cada región, como punto clave de la primera etapa de la implementación del modelo. Bajo el análisis sistémico de las capacidades productivas locales, es posible generar un diagnóstico detallado de sus estructuras económicas y de las oportunidades de transformación que surgen a partir de estas. Los resultados son una base sólida para la toma de decisiones públicas y privadas sobre el tipo de empresas que deben atraerse o generarse en estas regiones, así como para el diseño de políticas públicas encaminadas a potenciar su competitividad mediante la explotación de las ventajas comparativas locales, lo que finalmente puede contribuir a la transformación estructural de las economías más rezagadas de la región sur del país.

Partiendo de la hipótesis de que cada entidad tiene una estructura económica particular, y por ende diferentes oportunidades de diversificación productiva,¹ resulta pertinente evaluar cuál es el potencial de transformación estructural que cada Estado-Zona posee. Utilizando la metodología de complejidad económica propuesta por Hausmann, Hidalgo et al. (2014), y la información de población estatal ocupada al nivel de clasificación económica más desagregado de los Censos Económicos 2014, se infieren sus capacidades productivas mediante la identificación de las clases de actividad económica (CAE) en las que cada uno está especializado. A partir de ello, se estima una medida de complejidad de las industrias en México,² así como de distancia, en términos de capacidades, para identificar las industrias manufactureras de mayor complejidad en las que no están especializados, pero que resultan más viables de que se desarrollen, dadas las capacidades productivas existentes.³ De forma puntual, esta metodología permite calcular distintas métricas que, a su vez, permiten: i) conocer las CAE en las que se especializan los Estados-Zona; ii) dimensionar las capacidades productivas que cada par de CAE comparte; iii) establecer un nivel de la distancia, en términos de sus capacidades productivas, que cada Estado-Zona tiene para desarrollar una nueva CAE; iv) clasificar, con base en su grado de complejidad, las CAE que se desarrollan en México.

Bajo este método de análisis, la relevancia de este trabajo reside no solo en identificar qué nuevas industrias manufactureras son más viables para ser desarrolladas en cada Estado-Zona, sino que además se identifican cuáles de ellas, dado su nivel de complejidad, pueden contribuir en mayor medida a la acumulación de capacidades productivas que eleven el crecimiento económico local, pues tal como se ha documentado, en el nivel internacional y nacional inclusive, existe evidencia para afirmar que la medida de complejidad económica está positivamente relacionada con el nivel de riqueza y la tasa de crecimiento de las regiones.

Los resultados son un insumo valioso para quienes hacen política pública y para quienes toman decisiones relacionados con el modelo de ZEE. En primer lugar, revelan las diferencias de las estructuras económicas de cada Estado-Zona en el nivel de clasificación más desagregado, lo que permite caracterizarlas de mejor manera y, al mismo tiempo, poner de relieve la necesidad del diseño de políticas públicas específicas, para cada región. En segunda instancia, estimar la medida de distancia de capacidades hacia las actividades en las que los Estados-Zona no están especializados, permite dimensionar el nivel de esfuerzo necesario, en términos del capital humano, infraestructura, instituciones, tecnología, así como en el diseño e implementación de políticas públicas, para lograr desarrollar nuevas industrias que sean competitivas en el país. Finalmente, los resultados son contrastados con la información publicada por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en torno a los tipos de industrias que se privilegiarán en cada región, habiéndose encontrando ciertas discrepancias que sugieren un debate más profundo sobre esta política industrial.

Como limitaciones del artículo debe mencionarse que los resultados son un marco inicial para el análisis de las posibilidades de diversificación productiva de las regiones, lo que abre la puerta para desarrollar nuevas investigaciones relacionadas con el análisis de las cadenas productivas locales y el desarrollo de clústeres que permitan integrar las ZEE con la economía regional y nacional. En este sentido, el análisis de redes a partir de las matrices insumo producto resultan una gran oportunidad para desarrollar nueva investigación.

El trabajo está organizado de la siguiente manera. En la sección 2, se incluyen los Antecedentes de la investigación y el Marco Teórico que sustenta la metodología utilizada. En la sección 3, se describen los Datos y la Metodología utilizados para inferir de forma empírica la especialización actual de los Estados-Zona, la complejidad económica de estos y de las CAE, así como la medida de distancia de cada economía hacia nuevas actividades productivas. En la sección 4, se presentan los Resultados de las estimaciones. En la sección 5, se ofrecen los Comentarios finales y las recomendaciones de política pública.

La política industrial se refiere a las políticas que emprenden los gobiernos para estimular actividades económicas específicas, que promuevan el cambio estructural de sus economías (Rodrik, 2008). Estos esfuerzos, traducidos comúnmente en subsidios gubernamentales, créditos, acceso privilegiado a licitaciones públicas o protección comercial dirigida a empresas o industrias particulares, buscan complementar la política de competencia y fomentar el crecimiento económico, con base en incrementos en la innovación y la productividad (Aghion, Boulanger & Cohen, 2011; Aghion, Dewatripont, Du, Harrison, & Legros, 2012).

En el caso de México, las reformas macroeconómicas implementadas en los años ochenta dieron un giro radical a la política industrial que se había seguido hasta ese momento, para priorizar la estabilidad, eliminar el proteccionismo comercial y reducir la intervención del Estado en la economía (Moreno Brid, 2016). Sin embargo, uno de los resultados de su implementación ha sido una brecha económica más amplia entre las regiones norte y sur del país (Chiquiar, 2005; Gómez & Ventosa-Santaularia, 2009).

Con el establecimiento del modelo de ZEE como polos de desarrollo en la región sur de México, surge una nueva política industrial que involucra a los tres órdenes de gobierno y que requerirá del diseño e implementación de políticas públicas generales y específicas en cada Estado-Zona: i) Chiapas, para el caso de la zona ubicada en Puerto Chiapas; ii) Michoacán y Guerrero, a partir de la zona del Puerto Lázaro Cárdenas-La Unión; así como iii) Veracruz y Oaxaca, para la zona del Corredor del Istmo de Tehuantepec, que considera los Puertos de Coatzacoalcos y Salina Cruz.⁴

Una ZEE se define como un área geográfica delimitada al interior de las fronteras de un país, en donde las reglas de negocios son diferentes a las que prevalecen en el resto del territorio nacional (Farole y Akinci, 2011).⁵ Habiendo iniciando en la década de los 70’s, en el este de Asía y Latinoamérica, los modelos de zonas económicas fueron diseñados para atraer inversión de corporaciones multinacionales intensivas en el uso de mano de obra. Esto permitía a los países en vías de desarrollo explotar su principal fuente de ventaja comparativa, la mano de obra barata, la cual se encontraba subutilizada, debido a los bajos niveles de inversión interna y a las barreras que impedían la inversión extranjera (Farole, 2011).

En el caso de México, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales (2016), las zonas son consideradas áreas prioritarias del desarrollo nacional, y el Estado promoverá las condiciones e incentivos para que, con la participación del sector privado y social, se contribuya al desarrollo económico y social de las regiones en las que se ubiquen, a través de una política industrial sustentable con vertientes sectoriales y regionales. Por su parte, la SHCP ha anunciado que las empresas y personas físicas con actividad empresarial que inviertan en las ZEE, tendrán descuentos en el pago del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 100% en los primeros 10 años, y 50% en los siguientes cinco años. A estos incentivos se suman algunos otros relacionados con facilidades crediticias, administrativas, tratamiento especial en lo referente al Impuesto al Valor Agregado (IVA), principalmente.

Si bien en México existen algunos antecedentes relacionados con este modelo, como las Zonas Francas de Exportación mejor conocidas como Maquiladoras, es importante distinguir que las actividades económicas dentro de las ZEE son mucho más integrales, ya que abarcan un mayor número de industrias y sectores, así como el desarrollo de cadenas de valor y clústeres locales (Wong & Chu, 1984; Farole, 2011). Adicionalmente, los cambios en el contexto macroeconómico y regulatorio en el nivel internacional, así como la complejidad de instrumentar esta política industrial en el largo plazo,⁶ han puesto de relieve que el éxito alcanzado en algunas zonas del este de Asia y Latinoamérica no ha sido uniforme para el resto los modelos implementados en el mundo. Estos cambios han significado que las ventajas del modelo original de zonas resulten cada vez más limitadas y que algunos de los principios básicos de las ZEE, como los incentivos fiscales y la mano de obra barata, ya no resultan fuentes sostenibles de competitividad.

Al respecto, diversos estudios del Banco Mundial resaltan que la sostenibilidad económica del modelo de ZEE depende de su capacidad de generar externalidades positivas al facilitar la modernización y la transformación estructural de la economía local que conlleven a mejorar las condiciones socioeconómicas de la población.⁷ Este principio de transformación estructural en el cual se basa el éxito del modelo implica producir nuevos bienes con nuevas tecnologías y transferir recursos de actividades tradicionales hacia estos nuevos (Rodrik, 2008). En otras palabras, para que las zonas económicas tengan éxito en el largo plazo deben contribuir a la diversificación y sofisticación productiva regional (The World Bank Group, 2008; Zeng, 2010; Farole y Akinci, 2011).

En este contexto, definir qué empresas serán atraídas a los Estados-Zona y qué industrias se desarrollarán en ellos con base en las ventajas comparativas y vocaciones productivas presentes o potenciales de cada una de ellas, es una de las decisiones más importantes en la primera etapa de la implementación del modelo, pues de ello dependerán en buena medida los resultados económicos estáticos en el corto plazo observados en el nivel internacional, a partir de la implementación del modelo: incrementos en la inversión extranjera directa, el empleo, las exportaciones y el crecimiento económico. A su vez, la definición de las industrias a desarrollar modelará el diseño e implementación de políticas públicas específicas que permitan alcanzar los resultados económicos dinámicos y los resultados socioeconómicos del modelo de ZEE en el mediano y largo plazo.⁸

La literatura científica que trata de explicar el crecimiento económico sostenible a través del desarrollo de las industrias es extensa. Por un lado, distintos modelos de crecimiento endógeno han tratado de explicar cómo la competitividad de las industrias incide en el crecimiento económico; estos modelos consideran al capital humano, la innovación y el conocimiento como factores determinantes para detonar el crecimiento económico de los países y las regiones. Krugman (1987) formalizó por primera vez la idea de que la evolución de la ventaja comparativa y la tasa de cambio tecnológico son determinadas de forma endógena. En su estudio determina que la productividad de un sector depende de la acumulación de la experiencia productiva que ese sector requiere, misma que se logra a través de un proceso de ‘aprender haciendo’. Por su parte, el modelo de ventaja comparativa dinámica de Grossman y Helpman (1991) establece que si los derrames de conocimiento se dan a nivel internacional, el patrón de equilibrio del comercio internacional será determinado únicamente por la provisión de los factores. En este estudio, la especialización a partir de la ventaja comparativa implica que si una economía está relativamente bien dotada del factor de producción que es usado de forma intensiva en la producción de alta tecnología, incrementará la cantidad de recursos dedicados a dicha producción, mientras lo contrario aplicará a la economía con baja dotación de este recurso. En otras palabras, un país menos desarrollado que posee un nivel de conocimiento tecnológico más bajo se especializará en bienes relativamente menos sofisticados (Aghion y Howitt, 1999).

En su estudio de casos para 10 naciones, Porter (1990) destaca la necesidad de involucrar a las empresas y al gobierno en el diseño e implementación de estrategias nacionales, para competir internacionalmente. Este modelo establece que la ventaja competitiva de las naciones depende de la capacidad de sus empresas para innovar y desarrollar las capacidades necesarias para competir en segmentos industriales nuevos y más sofisticados, donde la productividad es más alta. El estudio concluye que los estándares de vida de una nación dependen de la capacidad de sus empresas para alcanzar altos niveles de productividad, tanto de los recursos humanos como del capital, y de incrementarlos en el tiempo. Una de las contribuciones más importantes es el concepto de clúster de la industria, como un sistema interrelacionado de empresas proveedoras y clientes en un mismo espacio geográfico que, a través del intercambio dinámico y la comunicación, se presionan y se animan mutuamente a mejorar e innovar (Delgado, Porter, & Stern, 2014).

La metodología de complejidad económica, desarrollada por Hausmann, Hidalgo et al. (2014), sugiere que el crecimiento sostenido y prosperidad de los países dependen de la complejidad económica de sus estructuras productivas, es decir, del número de actividades económicas en las que está especializado y de la complejidad que emerge de las interacciones entre estas (Hidalgo, Hausmann, & Dasgupta, 2009). Esta metodología está sustentada en la creciente literatura sobre geografía económica evolutiva, la cual establece que el desarrollo económico regional es considerado como un proceso endógeno que depende de su trayectoria histórica y de las competencias previas, tales como de: la tecnología, instituciones, habilidades laborales y estructura de la industria. No obstante, existen algunos casos estudiados en el noroeste y suroeste de China, donde ha sido posible desarrollar industrias que rompen con esta trayectoria y se ha logrado transitar hacia sectores productivos más complejos y distantes de su propia red de producción (Guo y He, 2015). En la mayor parte de los estudios sobre esta área, se concluye que es más probable que las regiones sigan su propia trayectoria industrial, y que desarrollen nuevas industrias que estén relacionadas con aquellas en las que tienen ventaja comparativa (Martin y Sunley, 2006; Boschma y Frenken, 2006; Boschma y Martin, 2007; Frenken y Boschma, 2007; Hidalgo, Kingler, Barabási y Hausmann, 2007; Neftke, Henning y Boschma, 2011; Boschma y Frenken, 2011).

La relevancia de esta metodología aplicada al análisis del potencial de las ZEE radica en el grado de desagregación con la cual se pueden analizar las estructuras económicas de las regiones y que bajo su enfoque sistémico, permite identificar el total de las capacidades productivas existentes, y cómo estas se relacionan con el resto de la economía nacional. Como métricas relevantes, esta metodología permite estimar una medida de proximidad entre cada par de CAE, a partir de la probabilidad de ser producidas conjuntamente con ventaja comparativa, lo que permite, a su vez, inferir el grado de similitud de las capacidades productivas que estas actividades comparten; así como una medida de distancia, en términos de las capacidades productivas, que la entidad posee y las que se requieren para desarrollar las actividades económicas en las que no está especializada. Finalmente, para el caso de México, esta metodología cobra especial relevancia a partir de estudios como el de Chávez, Mosqueda y Gómez-Zaldívar (2017), en donde se ha encontrado evidencia para afirmar que a partir de la medida de complejidad económica es posible explicar las disparidades económicas que se observan en el país, dado que está positivamente relacionada con el nivel de riqueza y la tasa de crecimiento de los estados.

La metodología de complejidad económica de Hausmann, Hidalgo et al. (2014), con un enfoque sistémico basado en la dependencia de la trayectoria de la evolución industrial, ofrece un marco sólido para el análisis de la diversificación y sofisticación productiva de los Estados-Zona. Bajo la premisa de que los estados mexicanos poseen una estructura económica particular, y por ende diferentes oportunidades de transformación estructural, en este artículo se analizaron las capacidades productivas existentes en los Estados-Zona, con el objetivo de identificar las oportunidades de diversificación y sofisticación industrial que posee cada región, como punto estratégico de la primera etapa de la implementación del modelo.

Mediante este análisis se resaltan las diferencias en las capacidades productivas que poseen los Estados-Zona, lo que determina el grado de complejidad de sus economías y las oportunidades de diversificación y sofisticación que se les presentan. Como se pudo analizar, las oportunidades más inmediatas de los estados menos complejos como Guerrero, Oaxaca y Chiapas están dirigidas principalmente hacia las industrias menos complejas, mientras que los estados de Veracruz y Michoacán se tiene mayores probabilidades de desarrollar industrias más complejas de la economía nacional. Estos resultados coinciden con la literatura internacional de complejidad económica, en el sentido de que mientras mayores capacidades productivas acumules, mayores serán tus posibilidades de diversificación y sofisticación productiva y, por ende, de crecimiento económico. En este punto, la labor del Gobierno durante la implementación del modelo de ZEE consistirá en potenciar estas oportunidades con una visión de largo plazo.

Mediante este análisis se resaltan las diferencias en las capacidades productivas que poseen los Estados-Zona, lo que determina el grado de complejidad de sus economías y las oportunidades de diversificación y sofisticación que se les presentan. Como se pudo analizar, las oportunidades más inmediatas de los estados menos complejos como Guerrero, Oaxaca y Chiapas están dirigidas principalmente hacia las industrias menos complejas, mientras que los estados de Veracruz y Michoacán se tiene mayores probabilidades de desarrollar industrias más complejas de la economía nacional. Estos resultados coinciden con la literatura internacional de complejidad económica, en el sentido de que mientras mayores capacidades productivas acumules, mayores serán tus posibilidades de diversificación y sofisticación productiva y, por ende, de crecimiento económico. En este punto, la labor del Gobierno durante la implementación del modelo de ZEE consistirá en potenciar estas oportunidades con una visión de largo plazo.

Los resultados son relevantes tanto para los hacedores de políticas públicas como para los empresarios que piensan invertir en las ZEE. Para los primeros, se pone de relieve la necesidad de diseñar políticas públicas específicas para cada industria y región con base en el nivel de desarrollo de sus capacidades productivas. En este sentido, la medida de distancia de capacidades entre estado e industria debe ser vista como un indicador del nivel del esfuerzo necesario en términos de la formación de capital humano, infraestructura, instituciones, tecnología, e incluso del esfuerzo en el diseño e implementación de políticas públicas que se requerirán para lograr desarrollar las capacidades productivas que requiere una industria. En términos de política pública, las ZEE que pretendan desarrollar industrias más distantes requerirán de una acción más coordinada de los tres órdenes de gobierno, para poder desarrollar las capacidades productivas requeridas, así como el desarrollo de las cadenas productivas y clústeres regionales. En cuanto a los empresarios, contar con información sobre las capacidades productivas existente en las regiones y con una medida que permita dimensionar la viabilidad de desarrollar sus empresas, es un punto crucial para la toma de decisiones.

Se debe resaltar el contraste de los resultados, basados en la literatura de geografía económica evolutiva y la experiencia internacional, con los diagnósticos de las vocaciones productivas publicados por la SHCP. Para todos aquellas industrias en los Estados-Zona que ya se encuentran especializados, será importante que las empresas que sean atraídas a dichas regiones incrementen el valor agregado de la producción, elaboren productos más complejos y aseguren la transferencia de conocimiento y tecnología hacia la región; de otra manera, su contribución será marginal al proceso de transformación estructural que busca este modelo. También, se recomienda revisar aquellas industrias que aparecen más próximas a desarrollarse en cada estado, con base en las capacidades productivas que poseen y que no aparecen en los diagnósticos de la SHCP. Finalmente, será importante incluir en un futuro el análisis de las oportunidades de diversificación hacia el sector servicios, pues tal como el modelo de ZEE chino ha demostrado, buena parte de la sofisticación productiva de las regiones se debe al desarrollo de estas actividades.

La experiencia internacional enfatiza que la sostenibilidad de las ZEE depende en gran medida de factores externos al modelo; por lo que, a partir de esta trabajo, es posible vislumbrar grandes oportunidades para futuras investigaciones aplicadas a las ZEE, relacionadas con el análisis de redes de Espacio-Producto y de Insumo-Producto, como herramientas para lograr integrar las cadenas de valor y los clústeres locales, así como para analizar la evolución de la estructura económica local y su integración a la economía doméstica nacional.